Peraturan Perundang-undangan Inti pada Sektor Infrastruktur

  • UU 10/1985 tentang Ketenagalistrikan
  • UU 22/2001 tentang Minyak dan Gas Bumi
  • UU 7/2004 tentang Sumber Daya Air
  • UU 36/1999 tentang Telekomunikasi
  • UU 38/2004 tentang Jalan
  • UU 23/2007 tentang Perkeretaapian
  • UU 17/2008 tentang Pelayaran
  • UU 18/2008 tentang Pengelolaan Sampah
  • UU 1/2009 tentang Penerbangan
  • PP 10/1989 tentang Penyediaan dan Pemanfaatan Tenaga Listrik (telah diubah 2 kali dengan PP 3/2005 dan PP 26/2006)
  • PP 36/2004 tentang Kegiatan Usaha Hilir Migas
  • PP 16/2005 tentang Pengembangan Sistem Penyediaan Air Minum
  • PP 52/2000 tentang Penyelenggaraan Telekomunikasi
  • PP 15/2005 tentang Jalan Tol
Iklan

Kerjasama Pemerintah Swasta / Public Private Partnership

  1. What are Public-Private Partnerships ?

Infrastruktur Publik dan Sektor Swasta

Infrastruktur publik dapat didefinisikan sebagai fasilitas-fasilitas yang diperlukan untuk menjalankan kegiatan ekonomi dan masyarakat, yakni sebagai pendukung aktivitas ekonomi dan sosial suatu negara. Infrastukur publik dapat dapat dibagi menjadi infrastruktur ekonomi (seperti fasilitas transportasi dan utilitas jaringan air dan listrik) dan infrastruktur sosial (seperti sekolah, rumah sakit, perpustakaan dan rumah tahanan). Infrastruktur publik juga dapat dibedakan menjadi hard infrastructure, yakni yang melibatkan penyediaan gedung-gedung dan fasilitas fisik lainnya, dan soft infrastructure, yakni terkait penyediaan pelayanan atau jasa.

Pemerintah memainkan peran penting dalam penyediaan infrastruktur publik dengan alasan bahwa:

  • Sektor swasta tidak dapat memperhitungkan eksternalitas yakni manfaat ekonomi dan sosial, oleh karena itu diperlukan keterlibatan sektor publik.
  • Tanpa keterlibatan pemerintah, infrastruktur yang seharusnya tersedia bebas untuk semua orang tidak akan dibangun, terutama dimana ini melibatkan jaringan seperti jalan raya atau pelayanan seperti lampu penerangan jalan.
  • Persaingan dalam penyediaan infrastruktur mungkin tidak efisien, dan monopoli penyediaannya membutuhkan beberapa bentuk kontrol publik.
  • Bahkan dimana persaingan dimungkinkan, sektor publik harus tetap menyediakan merit goods, yakni sesuatu yang sebaliknya akan kurang disediakan seperti sekolah, bagi yang kaya akan dapat membayar sekolah swasta, tapi yang miskin tidak dapat memperoleh pendidikan.
  • Infrastruktur membutuhkan sebuah investasi awal yang tinggi yang hanya pengembalian jangka sangat panjang yang dapat diharapkan. Merupakan hal yang sulit untuk mengumpulkan modal swasta untuk investasi ini tanpa dukungan dari sektor publik.

Dengan demikian dapat dikatakan bahwa infrastruktur harus disediakan oleh sektor publik dimana harga pasar kompetitif akan mendistorsi perilaku atau menyebabkan hilangnya manfaat sosial-ekonomi. Namun sejarah menunjukkan bahwa terdapat dua cara bagi pemerintah untuk menyediakan infrastruktur publik, baik penyediaan secara langsung ataupun dengan memfasilitasi penyediaan oleh sektor swasta (baik melalui peraturan, subsidi pajak atau insentif serupa, atau melalui kontrak). Public-Private Partnerships (PPP) dapat dianggap sebuah cara modern dalam memfasilitasi penyediaan sektor swasta untuk membantu memenuhi peningkatan permintaan infrastruktur publik.

 

Pengertian Public-Private Partnerships (PPP)

Pengertian PPP memiliki beberapa elemen kunci sebagai berikut:

  • Sebuah kontrak jangka panjang antara pihak sektor publik dan pihak swasta
  • Untuk desain, konstruksi, pembiayaan dan operasi infrastruktur publik (fasilitas) dilakukan pihak swasta
  • Dengan pembayaran selama masa kontrak PPP kepada pihak swasta untuk penggunaan fasilitas, yang dibayar baik oleh pihak sektor publik maupun masyarakat umum sebagai pengguna fasilitas
  • Dengan fasilitas yang tersisa dalam kepemilikan pihak sektor publik atau kembali milik pihak sektor publik pada akhir masa kontrak PPP.

PPP vs Public Sector Procurement

PPP merupakan alternatif untuk pengadaan fasilitas oleh pihak sektor publik, menggunakan pendanaan dari pendapatan pajak atau pinjaman publik. Dalam pengadaan sektor publik (yang dikenal dengan ‘desain-tawar-bangun’), otoritas publik menetapkan spesifikasi dan desain dari fasilitas, mencari penawaran atas dasar desain rinci tersebut, dan membayar untuk konstruksi atas fasilitas tersebut yang dilakukan oleh kontraktor pihak swasta. Otoritas publik harus mendanai semua biaya konstruksi termasuk jika ada biaya lebih. Operasional dan pemeliharaan fasilitas sepenuhnya ditangani oleh otoritas publik, dan kontraktor tidak bertanggungjawab untuk kinerja jangka panjang atas fasilitas setelah periode garansi konstruksi (biasanya relatif singkat) telah berakhir.

Dalam PPP, di sisi lain otoritas publik menentukan persyaratan dalam istilah output, yang menetapkan pelayanan publik dimana fasilitas tersebut dimaksudkan untuk disediakan, tapi tidak menentukan bagaimana harus disediakan. Hal ini diserahkan kepada pihak swasta untuk mendesain, membiayai, membangun dan mengoperasikan fasilitas untuk memenuhi spesifikasi output jangka panjang yang ditetapkan. Pihak swasta menerima pembayaran (service fees) selama masa kontrak PPP (mungkin rata-rata 25 tahun) berdasarkan kesepakatan sebelumnya, yang dimaksudkan untuk membayar kembali pembiayaan dan memberikan pengembalian pada investor. Service fees dikenakan pemotongan untuk kegagalan dalam memenuhi spesifikasi output, dan secara umum tidak ada penyesuaian untuk kelebihan biaya yang terjadi selama konstruksi atau dalam mengoperasikan fasilitas. Hasil dari pendekatan PPP ini adalah bahwa risiko signifikan yang berkaitan dengan:

  • biaya desain dan konstruksi, dan
  • permintaan pasar untuk fasilitas (penggunaan), atau
  • layanan yang disediakan oleh fasilitas (termasuk ketersediaannya untuk digunakan), dan
  • biaya operasional dan pemeliharaan fasilitas

ditransfer dari otoritas publik ke pihak swasta.

Concessions dan Franchises

Walaupun istilah Public-Private Partnerships adalah sesuatu yang baru, konsep penggunaan modal swasta untuk menyediakan fasilitas publik merupakan konsep yang sudah lama ada. Pada abad 18 dan awal abad 19 kelompok tokoh lokal britania membentuk kredit jalan raya yang meminjam uang dari investor swasta untuk memperbaiki jalan raya, dan melunasi utangnya dengan membebankan biaya tol. Sebagian besar jembatan di London juga dibiayai dengan kredit yang sama sampai pertengahan abad 19, dan sama halnya pada akhir abad 19 jembatan brooklyn di New York juga dibangun dengan modal sektor swasta. Di Perancis, konstruksi kanal-kanal dengan  modal swasta dimulai pada abad 17.

Jenis Public-Private Partnerships seperti di atas dikenal sebagai “concessions” yaitu sebuah model “pengguna membayar” dimana pihak swasta diijinkan membebani masyarakat umum dengan biaya pelayanan (service fee) untuk menggunakan fasilitas, sebagai contoh adalah pembayaran tol untuk menggunakan jalan, jembatan ataupun terowongan. Biaya tol tersebut merupakan penggantian bagi pihak swasta (concessionaire) untuk biaya membangun dan mengoperasikan fasilitas tersebut. Peran pihak sektor publik dalam concessions adalah untuk menetapkan kerangka kerja di mana concessionaire beroperasi, biasanya dengan hukum konsesi umum atau peraturan khusus untuk konsesi tertentu, untuk memilih concessionaire dan untuk mengatur persyaratan terperinci untuk konstruksi dan operasional fasilitas, biasanya melalui sebuah kesepakatan konsesi yang ditandatangani antara otoritas publik dan pihak swasta (concessionaire).

Perkembangan selanjutnya dari concessions adalah franchise. Franchise adalah hak untuk mengeksploitasi fasilitas yang sudah selesai dibangun, sama dengan concession tetapi tanpa tahap awal konstruksi. Franchisee atau sama dengan concessionaire dalam concessions melakukan pembayaran secara lump sum kepada otoritas publik sebagai imbalan atas hak tersebut. Franchise tidak dianggap sebagai Public-Private Partnerships seperti yang telah dijelaskan sebelumnya karena Franchise tidak melibatkan penyediaan atau peningkatan infrastruktur, tapi hanya operasinya saja. Di Eropa Franchise dikenal sebagai ‘service concession’, sedangkan concession yang melibatkan konstruksi infrastruktur baru disebut  sebagai ‘work concessions’.

Power Purchase Agreements (PPA)

Power Purchase Agreement (PPA) berkembang di Amerika Serikat pada tahun 1980 an, menyediakan contoh bagi kontrak Public-Private Partnerships modern. PPA  dimulai setelah adanya Private Utility Regulatory Policies Act (PURPA) tahun 1978, yang mendorong pembangunan pembangkit kogenerasi, dimana listrik dapat dijual pada kegunaan listrik yang diatur. PPA sampai di Eropa pada awal tahun 1990 an, dengan privatisasi industri listrik Inggris, yang mendorong pemisahan antara perusahaan swasta yang terlibat dalam pembangkit listrik dan mereka yang terlibat dalam distribusinya, dan perkembangan proyek listrik independen untuk meningkatkan persaingan dalam pembangkit listrik. Berdasarkan PPA, investor dibayar dengan tarif yang dibagi menjadi:

  • Availability charge (capacity charge) untuk membuat pembangkit tenaga listrik dapat menyediakan listrik bagi pengguna, ini mencakup pengeluaran modal yang terlibat dalam pembangunan pembangkit listrik dan pengeluaran operasi tetap.
  • Usage charge (variable charge) untuk biaya marginal menghasilkan tenaga listrik ketika diperlukan, ini mencakup biaya bahan bakar untuk menghasilkan tenaga listrik.

Aspek kunci dari PPA adalah bahwa investor dalam Project Company yang membangun dan mengoperasikan pembangkit listrik tidak mengambil resiko apapun apakah listrik yang memiliki kapasitas untuk menghasilkan sebenarnya dibutuhkan, risiko tersebut berada pada pengguna yang membayar availability charge apakah dia memakai listrik atau tidak. Pihak swasta bagaimanapun bertanggungjawab terhadap kinerja operasi dari pembangkit listrik, dan jika untuk suatu sebab tidak dapat menghasilkan listrik pada level yang dijanjikan maka availability charge sesuai dengan itu akan dikurangi. Jadi investor tidak mengambil risiko pemakaian, tapi hanya risiko menyelesaikan pembangkit listrik sesuai waktu dan anggaran biayanya, dan setelah itu risiko operasi atau kinerjanya.

Faktor penting lain yang memungkinkan model kontrak PPA dikembangkan adalah teknik pembiayaannya yang dikenal sebagai ‘project finance’, yang menyediakan rasio tinggi atas pembiayaan utang jangka panjang yang dibutuhkan proyek tersebut. Aspek penting dari ‘project finance’ adalah pemindahan risiko dari Project Company ke subkontraktor.

(Project Finance for PPA )

BOO-BOT-BTO-DBFO

            PPA pertama dikembangkan adalah sebuah kontrak ‘Build-Own-Operate’ (BOO) antara pihak-pihak swasta, dimana kepemilikan atas pembangkit listrik tetap pada investor, tetapi segera menjadi jelas bahwa struktur yang sama dapat digunakan untuk mengembangkan proyek-proyek sektor publik. Konsep kontrak ‘Build-Operate-Transfer’ (BOT) pertama kali dikembangkan di Turki, ini juga dimaksudkan untuk pembangkit listrik, namun dengan perbedaan penting dimana pembeli listrik akan menjadi otoritas publik, pengguna listrik negara, dan bahwa pada akhir kepemilikan kontrak pembangkit listrik bisa diberikan dari investor kepada pembeli dan dengan demikian untuk sektor publik. Merupakan langkah yang pendek dari model BOT ke model kontrak ‘Build-Transfer-Operate’ (BTO), dimana kepemilikan ditransfer kepada otoritas publik pada saat penyelesaian konstruksi, dan kontrak ‘Design-Build-Finance-Operate’ (DBFO), di mana kepemilikan secara hukum dari fasilitas tetap pada otoritas publik selama kontrak dengan kepentingan sektor swasta dalam proyek yang hanya didasarkan pada hak kontraktual untuk mengoperasikan fasilitas tersebut dan menerima pendapatan dari pembeli untuk melakukannya, daripada kepemilikan fisik aktiva.

Project Finance for Concessions

            Penggunaan teknik pembiayaan proyek modern  untuk concessions, dipengaruhi oleh model BOT, dimulai dengan suksesnya pembiayaan proyek terowongan Channel antara Inggris dan Perancis pada tahun 1987 dan proyek jembatan Dartford (melintasi muara sungai Thames) tidak lama setelahnya. Dapat dikatakan bahwa tidak satupun dari ini adalah proyek yang khas, tetapi pelajaran yang diambil dari hal itu telah diaplikasikan secara luas pada pembiayaan concession sejak itu, umumnya pada proyek jalan tol.

(Project Finance for road Concession)

Model Private Finance Initiative (PFI)

Pada tahun 1992 pemerintah Inggris mengumumkan Private Finance Initiative (PFI) dengan tujuan membawa pembiayaan swasta ke dalam penyediaan infrastruktur publik. Proyek gelombang pertama pada tahun 1994 melibatkan pembangunan dan operasi jalan raya baru. Tapi karena ruang lingkup untuk jalan tol di Inggris terbatas, alih-alih pengguna membayar pokok konsesi, model PFI ini memperkenalkan konsep pembayaran oleh otoritas publik. Pembayaran awal dari otoritas publik masih didasarkan pada penggunaan oleh driver, melalui apa yang disebut ‘shadow tolls’ yakni jadwal tetap pembayaran oleh otoritas publik per driver/km.

Tahap selanjutnya perkembangan dari model PFI penuh adalah penggunaan kontrak PFI bagi penyediaan fasilitas publik dimana risiko penggunaan secara melekat tidak dapat ditransfer kepada sektor swasta, seperti sekolah dan rumah sakit. Dalam hal ini struktur dari kontrak tersebut masih berdasar pada PPA, dimana investor sektor swasta dibayar oleh otoritas publik untuk ‘ketersediaannya’ yakni pembangunan fasilitas berdasar spesifikasi yang disyaratkan dan membuatnya tersedia untuk periode kontrak PFI, maupun untuk penyediaan jasa/layanan seperti pemeliharaan, kebersihan dan katering.
PPP & Public Infrastructure 

menunjukkan bahwa PPP berada pada jangkauan/spektrum yang luas bermula dari pengadaan proyek sektor publik secara menyeluruh (murni oleh dan untuk pemerintah sendiri) hingga proyek sektor swasta secara menyeluruh (murni oleh dan tuntuk pihak swasta). Perlu digaris bawahi bahwa:

  • Kepemilikan atas suatu Facility sedikit atau bahkan tidak berpengaruh pada model PPP yang dipilih, maka dari itu Concession atau PFI Model dapat dipilih apabila dasar kontraknya berupa DBFO, BTO, atau BOT.
  • Terminologi terhadap berbagai macam jenis kontrak tidak digunakan secara konsisten, tetapi pemakaian yang paling umum telah diikuti.
  • Tabel tersebut tidak dimaksudkan untuk menunjukkan semua variasi struktural yang mungkin, tetapi menunjukkan model yang paling penting.

Untuk infrastruktrur publik yang sama dimungkinkan untuk diperlakukan dalam spektrum yang berbeda pada tiap negara. Sebagai contohnya adalah pada infrastruktur publik ‘Penyediaan Air’ dan ‘Pengelolaan Air Limbah’ yang berbeda-beda perlakuannya untuk tiap negara:

  • Kepemilikan dan Operasi oleh Negara (Public-sector ownership & operation): umum digunakan pada banyak negara.
  • Kepemilikan Negara dan pengelolaan oleh swasta (Public-sector ownership & private-sector management): diberlakukan di negara Perancis, pada sektor Pengelolaan Air, pemberian layanan dikelola berdasarkan kontrak Affermage– sementara Franchisee mengambil alih fasilitas yang dimiliki Negara atas dasar kontrak manajemen jangka panjang
  • PFI Model: diberlakukan di negara Turki dan Cina, kontrak BSG/BGS (BTO/BOT) memindahkan risiko dan pembayaran kepada sektor publik (dengan pembayaran dilakukan oleh negara, bukannya oleh pemakai) digunakan untuk pengembangan proyek baru dalam pelayanan penyediaan air.
  • Concessions: pada negara berkembang model ini sudah umum digunakan, pada model ini investor swasta membangun sistem baru, memungut tarif dari pemakai (harga diatur negara atau berdasarkan perjanjian Concessions itu sendiri), menanggung risiko permintaan, dan harus mampu menyediakan suatu output yang telah ditentukan spesifikasinya; kemudian pada akhir masa Concessions, negara akan mengambil alih pekerjaan tersebut.
  • Privatisasi (BOO): di Inggris, dewan penguasaan air negara telah diubah menjadi perusahaan swasta pengelola air regional yang menguasai penyediaan air dan jaringan limbah. Keterlibatan pemerintah adalah melalui Water Service Regulator yang memonitor pelayanan yang diberikan, menetapkan biaya maksimum atas air berdasarkan tingkat pengembalian investasi yang wajar, serta memastikan tingkat persaingan dalam penyediaan air. Sistem serupa juga diterapkan di negara Chile.

Dengan demikia terlihat bahwa berbagai model PPP diterapkan untuk berbagai jenis proyek yang berbeda pula. Yang tidak kalah pentingnya bahwa infrastruktur publik tertentu disepakati untuk tidak diserahkan pada sektor swasta, antara lain jalan raya, sehingga peran PPP (baik pada Concessions maupun PFI Model) pada infrastruktur publik tersebut sebatas pada pemberian pembiayaan. Untuk infrastruktur publik lainnya seperti Air, perlu adanya kejelasan apakah akan digunakan model PPP atau diserahkan pengelolaannya secara penuh pada pihak swasta. Sementara  itu, untuk pembangunan jaringan telepon seluler ada perbedaan pendapat di sebagian besar negara. Perbedaan tersebut menyebutkan bahwa paling baik pembangunan tersebut dilakukan dengan memberikan ijin pada sektor swasta, yaitu dengan menyerahkannya pada swasta dengan dasar persaingan pasar yang sehat, daripada digunakan model PPP.

Jenis-jenis PPP

Berdasarkan aspek hukum PPP diklasifikasikan dari keterlibatan sektor privat terhadap Facility; dengan menggunakan istilah BOT,BTO,DBFO dan lainnya sebagaimana ada pada tabel di atas; terutama menampilkan bagaimana pemindahan penguasaan Facility dari Project Company beralih kepada pemerintah. Atau apabila Project Company secara hukum bukan yang menguasai Facility, maka pemindahan kepentingan hukumnya, seperti sewa guna usaha properti dan hak pengelolaan. Pembedaan tersebut ditinjau dari segi teknis hukum nya dan tidak mempengaruhi fakta komersial maupun finansial bahwa fasilitas PPP merupakan aset sektor publik yang tidak bisa dengan mudah dijual begitu saja pada pihak swasta. Sehingga menjadi lebih bermanfaat untuk mengklasifikasikan PPP berdasarkan pelayanan dan transfer risiko yang melekat pada kontrak PPP. Berdasarkan hal itu, PPP dapat dibagi dalam dua kategori utama yaitu berdasarkan pemakaian (usage) dan ketersediaan (availability). Untuk dasar ketersediaan akan dibagi lagi menjadi tiga sub kategori yaitu akomodasi (accomodation); perlengkapan, sistem atau jaringan (equipment, system or network); dan pabrik pengolahan (process plant).

  1. dasar Pemakaian (Usage-based)

Berdasarkan model Concession; adanya ongkos,tarif, atau biaya pemakaian oleh pengguna terhadap suatu fasilitas seperti jalan raya, jembatan, dan terowongan; sebagaimana fasilitas transportasi lainnya seperti pelabuhan, bandara, dan jaringan kereta api merupakan contoh utama dari PPP yang risiko pemakaiannya ditransfer pada pihak swasta. Dimungkinkan pula model PPP seperti itu merupakan model PPP yang paling banyak diaplikasikan di beberapa negara. Namun, risiko pemakaian juga bisa ditransfer melalui PFI Model, seperti halnya dalam pembayaran Shadow Tolls, yaitu pembayaran dilakukan oleh pemerintah namun berdasarkan pada pemakaian fasilitas oleh pengemudi. Yang tidak menutup kemungkinan adanya penggabungan metode sehingga menjadi dua pendekatan , yaitu ongkos atau biaya dibayarkan oleh pemakai (users) fasilitas , namun disertai adanya subsidi dari pemerintah, sebagai metode satunya.

  1. Akomodasi (Accomodation)

Proyek berdasar akomodasi seperti sekolah, rumah sakit, dan rumah tahanan; merupakan jenis proyek yang pembiayaannya ditujukan pada pengadaan gedung untuk dimanfaatkan otoritas publik (secara khusus pada bidang infrastruktur sosial). Untuk proyek yang ada pada bidang ini, Model PFI paling berperan. Pada proyek tersebut dimungkinkan adanya ketentuan untuk penyediaan layanan jangka panjang seperti cleaning, catering, perawatan (maintenance), atau jasa pengamanan di lingkungan rumah tahanan, . Sebagaimana hal nya dalam pengadaan konstruksi bangunan; adanya ketentuan untuk pelayanan ini sifatnya sekunder jika dibandingkan pentingnya suatu konstruksi bangunan ada dan tersedia pada sektor publik.

  1. Equipment, Systems or Networks

PPP berdasar perlengkapan, sistem atau jaringan masih kurang dikenal, dan kesemuanya itu berdasarkan PFI Model. Pembayaran yang dilakukan pemerintah pada model PPP ini juga berdasar pada ketersediaan fasilitas publik tersebut. Sebagai contohnya adalah proyek jalan raya dengan DBFO yang pembayarannya didasarkan pada pentingnya jalan raya itu ada, bukannya pada penggunaannya. Ketersediaan diputuskan dari penilaian apakah jalur lalu lintas tertutup, berapa kecepatan bergerak di jalan raya, berapa tingkat kecelakaan yang dapat dikurangi, dsb. Sama halnya dengan pembayaran pada proyek rel kereta api yang dapat disusun dengan dasar seberapa baik suatu sistem bekerja dibandingkan dengan jumlah penumpang.

  1. Process Plant

Model BOT awal pada proyek pembangkit listrik masuk pada kategori ini, namun sekarang tidak bisa lagi dikategorikan sebagai suatu PPP karena pengelolaannya telah dilakukan secara penuh oleh swasta baik pada pembangkit listrik maupun distribusinya (kecuali beberapa lokasi di Timur Tengah). Jenis PPP yang paling penting berkaitan dengan Process Plant adalah pada pabrik pengelolaan air, air limbah , serta pembakaran sampah. Perbedaan utama proyek ini dengan yang lainnya adalah adanya proses yang dapat diukur dengan jelas. Proyek pengelolaan air dapat dilakukan melalui Concession maupun PFI Model, tapi di lain pihak pembayaran utamanya ditujukan untuk kemampuan memproduksi produk akhir yang siap pakai, air yang telah diolah, daripada berapa volume aktual yang diproduksi maupun diproses. Serupa pada proyek pembakaran sampah, pemerintah membayar untuk ketersediaan kapasitas untuk memproses sampah, apabila plant tidak mampu memenuhi permintaan tersebut, pembayaran tidak akan dilakukan. Prinsip yang dipakai pada proyek ini sama dengan prinsip yang ada pada PPA, namun pembayaran berdasar pemakaian menjadi tidak terlalu penting apabila dibandingkan, karena ketersediaan menjadi hal yang diutamakan.

  1. PPPs – For and Against

 

New Public Management, Privatisation and PPS

PPP harus dipandang secara menyeluruh sebagai bagian dari gerakan reformasi sektor publik yang dikenal sebagai “New Public Management” (NPM) yang menekankan pada:

  • Desentralisasi pemerintahan
  • Pemisahan tanggung jawab atas pengadaan pelayanan publik
  • Pengukuran pelayanan publik berbasis output atau performa
  • Menyerahkan pelayanan publik kepada swasta melalui kontrak
  • Provatisasi pelayanan publik

Privatisasi pelayanan publik dimulai pada pemerintahan Thatcher tahun 1980. Pendorong utamanya adalah keyakinan bahwa swasta akan lebih efisien dalam memberikan pelayanan publik terutama dalam sektor utilitas dan dengan adanya kompetisi akan menghasilkan pelayanan yang lebih baik dengan biaya yang lebih rendah. Program ini bertujuan untuk memperluas manfaat dari privatisasi ke seluruh sektor. Namun terdapat perbedaan antara privatisasi dan PPP diantara:

  • Pemerintah tetap harus akuntabel secara politik dalam PPP
  • Penduduk umumnya tidak akan menyadari bahwa pelayanan PPP diberikan oleh perusahaan swasta
  • Kepemilikan aset fisik dalam PPP berada di sektor publik
  • PPP melibatkan penguran dalam monopoli
  • Pengaturan harga dan lingkup layanan dalam PPP dicantumkan dalam kontrak, sementara dalam privatisasi diatur oleh kompetisi pasar

Budgetary Benefit

PPP mudah berkembang karena tidak memerlukan pembiayaan sektor publik yang besar di depan. PPP menggunakan metode pembiayaan dengan penyusutan yang bersumber dari pengguna PPP (Concession Model) atau APBN yang dibebankan sepanjang umur kontrak (PFI Model). PPP memungkinkan sektor publik untuk melepaskan diri dari batasan investasi jangka pendek dalam infrastruktur publik akibat pembatasan utang dan pendapatan pajak yang kecil. PPP seringkali disebut sebagai “off-balance sheet” yang berarti PPP tidak terlihat seperti peminjaman oleh sektor publik dan tidak adanya capital cost pada anggaran belanja.

Additionality

Apabila investasi PPP terjadi diluar anggaran publik, maka hal ini memungkinkan sektor publik untuk melakukan investasi di infrastruktur yang sebelumnya sulit dilakukan. Dalam sudut pandang makroekonomi apabila investasi publik meningkat maka investasi swasta akan menurun, namun terdapat bukti bahwa PPP tidak menyebabkan “crowd-out effect” sehingga PPP hanya akan merubah bentuk investasi sektor publik.

Financing Cost and Risk Transfer

Pembiayaan sektor swasta atas PPP umumnya lebih besar bila dibandingkan dengan metode public borrowing. Metode public borrowing lebih murah karena negara pemberi pinjaman tidak menanggung resiko yang signifikan sementara PPP sebaliknya. Namun terdapat pandangan alternatif bahwa sektor publik lebih mampu dalam menyebarkan risiko dibandingkan sektor swasta sehingga pembiayaan yang dilakukan oleh sektor publik sebenarnya lebih rendah dibandingkan bila dilakukan sektor swasta. Namun walaupun PPP terlihat lebih mahal, sektor publik tidak dapat melakukan seluruh investasi yang harus dilakukan sebagai akibat dari pembatasan utang sehingga PPP merupakan pilihan mutlak.

Risk Transfer and Value For Money

Walaupun terdapat kesulitan dalam menilai transfer risiko, hal tersebut tetaplah elemen kunci dari argumen value for money yang mendukung PPP dimana risiko yang ditransfer dapat dikelola lebih baik di oleh swasta sehingga biayanya akan lebih rendah. Value for money tidak didasarkan hanya pada hal yang paling rendah biayanya namun juga mencakup transfer resiko, whole-life cost, dan layanan yang diberikan sebagai dasar untuk menentukan pilihan terbaik.Argumen VfM dianggap sebagai kepentingan politik dalam mendukung program PPP. Elemen transfer risiko dalam VfM selalu dihubungkan dengan fakta bahwa proyek tersebut tidak dapat dikeluarkan dari neraca sektor publik kecuali transfer risiko ke sektor swasta dapat dilakukan. PPP mendorong sektor publik untuk mengidentifikasi resiko proyek dan melakukan transfer risiko yang tidak umum dilakukan dalam pengadaan sektor publik.

Construction Risk

Pengadaan dalam proyek besar oleh sektor publik dapat menghasilkan biaya konstruksi yang lebih besar sedangkan pembayaran pemerintah dalam PPP sudah tetap sesuai kontrak sehingga risiko kontruksi sudah ditransfer ke swasta dalam pelaksanaan PPP.

Usage Risk

Dalam Concession Model, resiko penggunaan ditransfer kepada pelaksana PPP. Namun dalam PFI Model, resiko penggunaan tetap berada di pemerintah.

Availability and Performance Risk

Walaupun risiko ditranfer kepada Pelaksana PPP, namun risiko tersebut sangat rendah setelah fasilitas selesai dibangun.

Operation and Maintenance Costs

Resiko biaya operasional yang boros ditransfer seluruhnya kepada pelaksana PPP.

Reality of Risk Transfer

Apabila investor PPP mengalami kegagalan maka mereka akan kehilangan investasinya yang mengakibatkan pemerintah harus mengeluarkan biaya untuk tetap menyediakan pelayanan publik tersebut sehingga transfer risiko tetap gagal.

Economics of Scale

Oleh karena PPP mendorong akselerasi investasi dalam infrastruktur publik, dalam beberapa kasus sebuah proyek yang dibangun oleh sektor publik dalam beberapa bagian dapat dibangun secara keseluruhan. Skala ekonomi dari konstruksi dapat menghemat capital cost, dan juga percepatan konstruksi dapat menghindari biaya inflasi yang dapat menaikkan biaya dalam jangka panjang.

Di sisi lain, peningkatan yang signifikan atas permintaan konstruksi untuk PPP dapat menciptakan masalah dalam kapasitas industri konstruksi lokal. Hal ini akan meningkatkan biaya, yang pada akhirnya akan menghilankan keuntungan yang bisa diperoleh dari metode PPP. Selain itu, ukuran dan kerumitan dari proyek PPP akan menyulitkan kontraktor kecil, yang kemudian akan menurunkan kompetisi dan akibatnya mempengaruhi biaya total.

Whole Life Costing dan Pemeliharaan

Whole life costing mungkin merupakan elemen yang paling penting dalam VFM di PPP. Dikarenakan investor yang sama bertanggung jawab atas konstruksi dan pemeliharaan fasilitas, mereka akan termotivasi untuk mendesain proyek yang memberikan whole life cost terbaik. Contohnya adalah menghabiskan biaya besar dalam biaya awal jika itu dapat menghemat biaya pemeliharan dalam jumlah yang lebih besar.

Tapi transfer risiko adalah keuntungan yang paling besar dari model PPP. Risiko biaya pemeliharaan ditransfer kepada sektor private. Biaya ini paling sulit diprediksi. Selain itu, kontrak jangka panjang dalam PPP akan memaksa sektor publik untuk mengalokasikan biaya untuk pemeliharaan, dan mendorong sektor private untuk melakukan pemeliharaan jika biaya pemeliharaan tidak dibayar (atau dikurangi) ketika pemeliharaan tidak dilakukan sesuai standar.

Private Sector Skills

Seleksi proyek

Ketika biaya servis tergantung dari permintaan dan tidak dijamin oleh otoritas publik, sektor private termotivasi untuk ikut serta hanya pada proyek yang bagus. Namun, terdapat bahaya atas kemampuan mentransfer beberapa risiko dan tidak untuk beberapa yang lain akan mendistorsi keputusan mengenai pengerjaan suatu proyek. Risiko pembangunan dan pemeliharaan bangunan baru lebih kecil daripada merenovasi bangunan lama. Hal ini akan mengakibatkan peserta lelang memiliki bias terhadap bangunan baru.

Manajemen proyek

Sektor private dianggap lebih ahli dalam mengelola proyek yang rumit, menyelesaikannya tepat waktu dan tepat budget, serta memeliharanya.

Single point responbility

PPP menyediakan otoritas publik satu pihak yang bertanggung jawab atas keseluruhan proyek. Hal ini akan menghilangkan pelemparan tanggung jawab/saling menyalahkan diantara kontraktor.

Efisiensi

Keuntungan merupakan faktor pendorong sektor private lebih efisien dari sektor publik. Namun dalam PPP sektor private tidak dibayar dari efisiensi, tetapi dari penyediaan barang/jasa sesuai dengan kontrak. Untuk tetap memberikan manfaat dari PPP, denda dan pengurangan atas kesalahan atau kekurangan pekerjaan, pengawasan dari investor dan pemberi pinjaman, memberikan jaminan yang tinggi bahwa penyimpangan akan terdeteksi dan dihadapi dengan baik.

Inovasi

PPP akan memberikan kesempatan pada peserta lelang untuk memeberikan desain yang inovatif baik dalam bentuk barang/jasa maupun dalam cara penyediaannya. Namun, pemberi pinjaman proyek PPP akan cenderung mencegah inovasi apabila menimbulkan tambahan risiko yang tidak dikenal dari sudut pandangnya.

Pendapatan pihak ketiga

Dalam beberapa tipe PPP, pelaksana proyek dapat menghasilkan tambahan pendapatan ketika kapasitas fasilitas publik tidak digunakan seluruhnya. Walaupun sektor publik dapat juga melakukannya, tetapi sektor private cenderung lebih efektif dalam pengelolaannya.

Risiko modal

Ketika pelayanan publik di-outsourcing-kan, jika sektor swasta tidak baik kinerjanya mereka akan kehilangan keuntungan. Dalam PPP, sektor swasta dan pemberi pinjaman memiliki risiko modal. Oleh karenanya, insentif agar seluruh layanan diberikan dengan baik akan lebih besar.

Kecermatan pihak ketiga

Keterlibatan pemberi pinjaman atas PPP berarti terdapat pihak ketiga yang akan mengevaluasi kelayakan proyek, yang dapat memberikan manfaat untuk otoritas publik.

Masalah principalagent

Agent yang mengurusi bisnis cenderung memiliki informasi yang lebih banyak daripada principal yang memiliki bisnis tersebut. Hal ini mengakibatkan ketimpangan informasi yang memberikan manfaat yang lebih besar bagi agent. Keitmpangan ini dapat timbul dalam berbagai jenis pengadaan, namun hubungan jangka panjang dalam PPP memberikan waktu yang lebih lama bagi ketimpangan informasi ini untuk berkembang.

Selain sembilan manfaat di atas, terdapat manfaat lain yang dapat diperoleh oleh otoritas publik, yaitu akses terhadap teknologi yang mungkin tidak dapat dinikmati jika membangun proyek sendiri.

PUBLIC SECTOR REFORM

Program PPP dapat menjadi katalis untuk reformasi sektor publik dalam konteks yang lebih luas, yakni:

Transparansi Dan Akuntabilitas

PPP membuat perhitungan biaya riil secara jelas – tidak dapat dipotong-potong dan disembunyikan dalam akuntansi publik. Menunjukkan whole-life cost (biaya secara kesuluruhan), termasuk operasi dan pemeliharaan, dengan cara yang transparan, dan memaksa sektor publik untuk membuat pilihan tentang bagaimana layanan akan diserahkan dan dibayarkan. Pejabat sektor publik tidak dapat menyembunyikan pilihan atas biaya, mereka harus membuatnya meskipun dirasakan tidak nyaman.

Ketika membandingkan biaya PPP dan pengadaan sektor publik, penting untuk memastikan bahwa perbadingan dilakukan secara kesuluruhan, termasuk operasi dan pemeliharaan. Biaya-biaya dibundel bersama sebagai bagian dari total biaya Kontrak PPP, sehingga tidak pantas untuk membandingkannya hanya dengan dana dari biaya modal awal pengadaan fasilitas.

Namun, meskipun biaya diatas bersifat transparan kepada otoritas publik, hal ini tidak sama dengan transparansi kepada masyarakat umum. Kerahasiaan komersial cenderung menjadi alasan utama. Tetapi apabila informasi tidak tersedia untuk umum, (lebih disederhanakan “apel dan jeruk” adalah perbandingan antara PPP dan pengadaan sektor publik) maka kritik yang lebih luas tak terelakkan, atas kurangnya akuntabilitas publik.

Korupsi sering ditandai oleh pengadaan yang tidak transparan dan kompetitif. Hal ini dapat membahayakan integritas Unit PPP pada sektor publik, oleh karena itu penting untuk memastikan bahwa keputusan manajemen diarahkan kepada pengadaan yang transparan dan kompetitif.

Procurement Skills

Proses PPP, jika ditangani dengan benar, dapat mengembangkan keterampilan pengadaan di sektor publik. Hal ini menjadi persyaratan sektor publik yang harus dianalisis dan ditetapkan dengan jelas sebelumnya. Otoritas publik biasanya tidak menentukan apa yang diinginkan dengan cukup rinci, atau terus berubah pikiran mengenai apa yang diinginkannya selama fase konstruksi proyek. Sementara tambahan biaya tidak mungkin dengan PPP (karena otoritas Publik kecil kemungkinan akan mempertahankan beberapa resiko yang terkait konstruksi tersebut.

Selanjutnya, otoritas publik harus berpikir tentang pelayanan jangka panjang, operasi dan pemeliharaan fasilitas sebagai bagian dari biaya keseluruhan saat negosiasi kontrak PPP, bukan melihat hanya pada biaya modal awal. Idealnya transparansi pengadaan PPP juga akan merembet atau mempengaruhi pengadaan sektor publik.

Di sisi lain, meskipun transfer staf dari sektor publik ke sektor swasta merupakan hal yang tidak biasa, hal ini tampaknya berlangsung dalam skala yang relatif lebih besar ketika sebuah program PPP dilakukan.

Keterampilan pengadaan juga dapat hilang karena Pejabat publik tertentu hanya dapat melakukan satu atau dua proyek PPP, jadi setelah kesepakatan dilakukan, maka tim proyek dibubarkan. Perusahaan swasta mampu mengerakan tim proyek dari satu proyek ke proyek lainya, yang memungkinkan mereka untuk mendapatkan akumulasi pengalaman, sehingga menciptakan perbedaan besar atas procurement skil antara sektor publik dan swasta.

Berdasarkan buku terbitan World Bank yang berjudul Public Private Partnersihp Unit, terkait procurement ada 3 (tiga) hal yang menjadi penyebab kegagalan pemerintah yakni:

  • Lack of Skill (Technical Assitance)
  • Lack of Coordination (Arahan dan pembagian tugas yang jelas)
  • Poor Procurement Incentives (Quality Control)

Management

PPP memberikan kewenangan kepada pejabat publik untuk bertindak sebagai regulator, sehingga demikian dapat berkonsentrasi pada perencanaan pelayanan dan pemantauan kinerja bukannya pada pemberian pelayanan sehari-hari. Namun, hilangnya fungsi pengendalian day-to-day pada manajemen menimbulkan masalah tersendiri sejak tanggungjawab utama untuk pelayanan masih terletak pada pejabat publik. Selain itu permasalahan fleksibilitas yang akan dibahas selanjuntya juga mempengaruhi kemampuan pejabat publik untuk mengelola pelayanan.

Contestability / Competitivenes

Jika hanya terdapat sejumlah kecil PPP yang dilakukan di sektor tertentu, hal ini dapat berfungsi sebagai benchmark (patokan perbandingan) atas biaya dan layanan sehubungan dengan fasilitas yang sebagian besar masih di bawah kendali sektor publik, yang mengarah ke perbaikan dalam pengadaan dan pelayanan pada sekotr publik. Bahkan sejumlah kecil negara (norway) telah melakukan PPP terutama untuk menguji terhadap pengadaan sektor publik daripada untuk alasan anggaran.

Jika durasi atau jangka waktu kontrak dikelola sebagai sarana untuk mendorong persaingan dan disiplin pasar, penting untuk mempertimbangkan kemungkinan perjanjian yang kolusif dalam proses penawaran, biaya transaksi yang terkait dengan tender ulang, dan sumber statis / dinamis peningkatan atas efisiensi.

Untuk sektor yang memiliki pasar yang sebagian besar terkonsentrasi, di mana sulit untuk mencegah pembentukan perjanjian anti persaingan penawaran, kontrak jangka panjang disarankan untuk mengurangi frekuensi atas interaksi di antara pesaing serta kemungkinan munculnya perjanjian tersebut.

Selain itu, dengan memperpanjang kontrak, mitra swasta diberikan kesempatan untuk meningkatkan kuantitas yang ditawarkan dan untuk mengeksploitasi kemungkinan atas skala dan lingkup ekonomi. Namun, sejak kontrak jangka panjang melindungi pergantian incumbent sampai dengan habis masa berlakunya, rancangan insentif harus direncanakan hati-hati untuk mendisiplinkan pihak swasta, seolah-olah beroperasi dalam lingkungan yang kompetitif. Sebuah perangkat yang mungkin adalah sebuah contoh dari re-tender sebelum kontrak jangka panjang berakhir.

Di sisi lain, jika perjanjian kolusi dalam proses penawaran dapat dicegah secara efektif dan biaya transaksi bagi peralihan penyedia kecil, dianjurkan untuk menggunakan kontrak jangka pendek yang memungkinkan untuk sering re-tender dan dengan demikian mendorong incumbent untuk berkompetisi dan disiplin pasar. Pada sektor dengan peningkatan efisiensi dinamis yang signifikan, menggunakan kontrak yang lebih pendek juga mendorong eksperimentasi dan inovasi karena memungkinkan inovator yang lebih efisien untuk mengganti incumbent yang kurang efisien. Namun demikian, pengurangan biaya dan peningkatan kualitas yang dihasilkan dari ‘learning by doing’ mungkin akan hilang jika incumbent diganti terlalu dini, sehingga kontrak tidak boleh juga dibuat terlalu pendek.

Perpanjangan kontrak merupakan hadiah (in-kind) terhadap incumbent saat ini yang bertujuan mendorong partner memenuhi ketentuan kontrak dan untuk melakukan non-contractible investment serta tindakan dalam rangka peningkatan kualitas. Menggunakan perpanjangan kontrak sebagai insentif kinerja memerlukan pemilihan kontrak yang berjangka pendek sehingga frekuensi perpanjangan kontrak dapat meningkat. Selain itu, kontrak jangka pendek menyediakan opsi keluar langsung kepada sektor publik jika mitra swasta berkinerja buruk. Opsi keluar dapat menjadi berharga ketika opsi keluar memrlukan biaya tinggi dalam menentukan dan menegakkan klausul untuk pemutusan kontrak awal yang bertujuan menghukum sektor swasta atas kinerjanya yang buruk.

Complexity

PPP menambahkan lapisan substansial atas tambahan kompleksitas terhadap tugas yang sudah kompleks dalam pengadaan proyek besar. Kompleksitas ini dipindahkan menjadi periode pengadaan yang berjangka waktu lama, yang berarti bahwa sebagian dari tambahan keuntungan dapat terkikis, dan biaya pengadaan yang lebih tinggi, termasuk biaya khusus penasehat hukum dan keuangan yang tidak akan diperlukan dalam pengadaan proyek pada sektor publik.

Biaya pengadaan PPP bisa mencapai 5 – 10% dari biaya modal (hard capital) untuk sebuah proyek yang cukup besar, dan tidak mengurangi “pro rata” untuk proyek-proyek yang lebih kecil (kecuali dapat dikemas bersama-sama/dipaketkan). Di sudut pandang lain yang sama, patut dipertanyakan apakah PPP cocok untuk proyek-proyek yang sangat besar di mana penambahan kompleksitas terhadap struktur dapat membuat runtuhnya proyek tersebut diakibatkan karena komplikasinya.

Ukuran dan kompleksitas PPP sudah pasti membatasi persaingan dari penawar sektor swasta, karena kontraktor konstruksi yang lebih kecil, khususnya, tidak akan memiliki sumber daya keuangan yang memadai untuk mempertahankan risiko atas kontrak PPP. Hal ini merupakan faktor lain yang cenderung akan meningkatkan biaya konstruksi di mana ada program PPP yang besar.

Flexibility

      Lack of Flexibility selama fase konstruksi yang berjangka waktu relatif pendek dari suatu proyek memiliki manfaat yang cukup besar, jika, dipastikan bahwa pejabat publik sering berubah pikiran tentang apa yang diinginkannya. Tapi ada masalah jangka panjang yang dihasilkan dari pejabat publik apabila memasuki sebuah komitmen yang dapat memperpanjang jangka waktu selama 20-30 tahun beroperasi. Sebuah kontrak PPP adalah dari jenis yang dikenal dalam teori hukum sebagai “incomplete contract“. Kontrak tidak dapat menyediakan semua kemungkinan yang mungkin dihadapi di masa yang akan datang. Semakin lama dan kompleks suatu kontrak, maka semakin hal ini mungkin terjadi, dan oleh karena itu semakin tidak mungkin bagi pejabat publik untuk melepaskan atau mentransfer tanggung jawab dalam berurusan dengan kondisi yang tidak terduga.

Sebagai contoh, sangat sulit bagi sektor publik untuk memprediksi kebutuhan penggunaan untuk beberapa jenis fasilitas selama jangka waktu yang lama (contoh: perubahan populasi yang dapat membuat sekolah atau rumah sakit menjadi berlebihan, atau sebaliknya, memerlukan alternatif untuk diperluas. Hal yang sama juga, mungkin ada perubahan teknologi yang membutuhkan bagian signifikan dari fasilitas yang perlu diganti. PPP kontrak tidak mengakomodasi peristiwa tersebut secara mudah, dan cara untuk amandemen atau pembatalan kontrak PPP secara sepihak selama masa berlakunya sudah pasti mahal. Ada hubungan langsung antara fleksibilitas dan VFM, meskipun sulit untuk mengukur secara finansial, dan VFM perlu diperhitungkan dalam mempertimbangkan whole life costing suatu fasilitas.

Dapat ditarik kesimpulan bahwa bentuk atau pendekatan PPP hanya cocok atas proyek-proyek dengan perencanaan jangka panjang yang stabil, seperti jalan atau fasilitas transportasi lainnya. Namun meskipun demikian, bisa jadi terdapat juga masalah (contoh: non compete provision atas  konsesi jalan tol dapat mencegah wewenang pejabat publik untuk melakukan perbaikan jalan lainnya. Sebaliknya, proyek-proyek di mana pejabat publik tidak dapat secara jelas menentukan dan memberikan kepastian atas persyaratan panjang panjang, atau disituasi dimana teknologi berubah dengan cepat, merupakan faktor-faktor yang membuat PPP tidak cocok.

Berdasarkan laporan yang dipersiapkan untuk world bank “Best Practice on Contract Design in PPP, berikut ini adalah beberapa point yang dirangkum penyusun terkait praktik terbaik dalam fleksibilitas dan renegosiasi:

  • Anticipated changes

Desain kontrak harus mengakomodir fleksibilitas dalam kontrak sehingga dapat membatasi sejauh mungkin kebutuhan untuk melakukan perubahan kontrak. Fleksibilitas / perubahan kebutuhan sering diklasifikasikan sama dengan tindakan antisipasi. Perubahan yang diantisipasi termasuk, misalnya, perubahan potensial dalam jumlah / kapasitas output yang ditentukan dalam kontrak, misalnya, disebabkan oleh kenaikan permintaan yang tak terduga. Dalam sebuah proyek jalan, jumlah lampu jalan yang diperlukan dapat berubah selama bertahun-tahun dengan perubahan yang tak terduga dalam pembangunan perkotaan di beberapa daerah.

  • Describe and regulate

Pada tahap penyusunan kontrak, investasi yang besar dalam desain kontrak harus dilakukan untuk mengantisipasi kemungkinan perubahan yang mungkin diperlukan dengan kemungkinan yang masuk akal, dan untuk menjelaskan dan mengatur semua perubahan dalam kontrak asli. Hal ini akan menciptakan fleksibilitas kontrak secara melekat sekaligus mengurangi sejauh mungkin kebutuhan untuk perubahan kontrak / renegosiasi. Jika perubahan yang diantisipasi dalam ukuran kecil dan perlu dioperasikan dengan cepat, ketentuan dapat dimasukkan dalam kontrak menetapkan bahwa pihak swasta harus melaksanakan perubahan yang diperlukan oleh pihak sektor publik, dalam batas-batas tertentu, dan kompensasi yang untuk biaya tambahan akan dibayar.

  • Change protocol

Dalam situasi tertentu, untuk menjamin transparansi yang maksimal, kontrak harus mendefinisikan protokol perubahan secara rinci, yang prosesnya harus terstruktur secara akurat melalui setiap perubahan yang diusulka, dinilai dan, pada akhirnya disetujui  untuk diimplementasikan. Perubahan kecil, misalnya terkait dengan adaptasi terhadap kebutuhan pengguna tertentu, seharusnya tidak memerlukan perubahan dengan pembayaran tetapi ditanggung oleh ketentuan dalam kontrak asli dan diikuti prosedur yang lebih cepat. Untuk perubahan besar yang membutuhkan harga, transparansi dan nilai untuk uang untuk sektor publik menjadi penting.

  • Contract duration

Durasi atau jangka waktu kontrak mempengaruhi fleksibilitas untuk memodifikasi ketentuan kontrak untuk beradaptasi dengan masuknya inovasi penyediaan layanan dalam kebutuhan pengguna dan teknologi. Pada prinsipnya, disarankan bagi pihak sektor publik untuk mendapatkan fleksibilitas yang tinggi ketika proyek dikembangkan di suatu sektor yang ditandai dengan laju perubahan cepat dalam kebutuhan pengguna dan teknologi.

Adaptasi yang sifatnya belum diketahui, dan karenanya non-contractible, kemungkinan akan dibutuhkan. Tapi mungkin terjadi bahwa mengadaptasi penyediaan layanan pada saat inovasi muncul membutuhkan biaya yang mahal untuk kedua pihak. Sektor publik (yang harus memerlukan dan menegosiasikan perubahan dalam ketentuan kontrak), dan pihak swasta (yang harus melakukan adaptasi dalam investasi). Dalam keadaan ini, daya tawar dari kedua belah pihak sangat tergantung pada durasi kontrak.

Kontrak disarankan short-term apabila tingkat fleksibilitasnya tinggi. Memiliki kesempatan untuk beralih provider saat kontrak berakhir, pihak sektor publik memegang posisi tawar yang kuat dan dengan demikian dapat mendorong mitra swasta untuk menerima perubahan kontrak dan melakukan adaptasi investasi untuk remunerasi yang wajar. Apalagi, jika tidak tercapai kesepakatan pada perubahan yang diajukan, pihak sektor publik memiliki pilihan untuk menunggu sedikit waktu sampai dapat merumuskan kembali kontrak baru dengan pihak swasta lain yang bersedia beradaptasi secara efisien (bukan dimulai prosedur penyelesaian sengketa apabila jangak waktu PPP long-term).

PPP dan Politik

Mengingat sifat pelayanan publik dari PPP, tidak dapat dihindari bahwa PPP merupakan subyek atas perdebatan politik yang berat. Hanya jika ada kemauan politik yang kuat di sisi sektor publik, dan kemampuan untuk mengkomunikasikan secara jelas dan adil atas suatu permasalahan, dapat mensukseskan PPP. Namun sebaliknya angin atau arah politik juga dapat dengan mudah menghembuskan PPP dari kesuksesan.

Salah satu aspek dari perdebatan ini adalah bahwa meskipun jelas berbeda, PPP masih dapat dianggap sebagai bentuk privatisasi, yang menimbulkan berbagai alasan pada pihak oposisi sehingga sulit untuk mempertahankan debat yang seimbang mengenai pro dan kontra dari PPP, yakni:

  • Keuntungan Swasta Atas Beban Sektor Publik

Dapat diklaim bahwa PPP memberikan investor swasta suatu kesempatan untuk memperoleh keuntungan dengan menyediakan layanan yang dapat disediakan oleh sektor publik dengan biaya yang lebih efektif. Namun banyak elemen individual dari struktur PPP, seperti pembangunan fasilitas, dapat disediakan oleh sektor swasta. Keuntungan tambahan marjinal yang dihasilkan oleh sektor swasta dari investasi dalam proyek PPP, dibandingkan dengan keuntungan pada pengadaan langsung, secara umum, mungkin tidak cukup besar untuk mempertahankan argumen ini.

Dalam kasus manapun, jika sektor publik tidak memiliki kapasitas anggaran untuk melaksanakan proyek, argumen ini berdasar, seperti membandingkan biaya pengadaan sektor publik dan swasta, pada premis yang salah bahwa ada pilihan antara pengadaan sektor publik dan PPP. Namun, jika investor swasta dianggap akan membuat “rejeki nomplok”, misalnya melalui harga awal yang tinggi atas pengembalian investasi, refinancing utang atau penjualan kepemilikan ekuitas, hal ini tentu saja melemahkan Program PPP dari sudut pandang politik

Berdasarkan artikel PPP: Eight Rules of Government, Pihak pada sektor publik (dalam kasus ini, terutama politisi dan bukan pegawai negeri) ingin meminimalkan jumlah pengeluaran pemerintah saat ini, pinjaman dalam bentuk utang dan biaya politik. Selama masa PPP, mungkin ada beberapa periode pemerintahan. Dengan setiap periode pemerintahan baru, akan terjadi restart tujuan dan fungsi (RPJM), dengan kata lain, pemerintah sebelumnya tidak dapat benar-benar membuat pemerintahan yang baru untuk komitmen atas proyek atau kontrak yang telah ada.

  • Standar operasional yang buruk

Dapat menjadi argumentasi bahwa fasilitas yang dioperasikan oleh perusahaan swasta akan “mengorbankan keamanan untuk meraih keuntungan”. Namun PPP berada di bawah pengawasan yang ketat oleh pejabat publik, dan standar keselamatan harus jelas tercantum dalam kontrak PPP: dalam hal ini, pejabt publik mungkin memiliki kemampuan lebih untuk mengontrol dan mengawasi keamanan dibandingkan dengan perusahaan yang diprivatisasi.

  • Pemerosotan Kondisi Kerja

Dapat juga diklaim bahwa PPP mengikis kondisi kerja pada pekerja sektor publik dalam kasus di mana pekerjaan diambil alih sebagai bagian oleh swasta sebagai bagian dari PPP tersebut. Hal Ini adalah salah satu aspek dari PPP di mana posisi sama dngan privatisasi – dalam kedua kasus pekerja sektor publik dapat diambil alih oleh sebuah perusahaan swasta. Sehingga memberikan ketidakadilan karena berkonsentrasi pada “keuntungan efisiensi: yang hanya diperoleh dengan memotong gaji dan jumlah staf pegawai

referensi: ppp_reference_guide_iigf